رأی شماره ۱۷۹۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: ابطال ماده ۴ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اراک در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۹/۶ شماره دادنامه: ۱۷۹۴ شماره پرونده: ۹۳۵/۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۴ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اراک در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۴ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر اراک در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به عرض می‌رسانم، بنده از سال ۱۳۹۲ تاکنون در موارد مختلف علیه مصوبات شوراهای شهر سطح کشور و سایر نهادها و ارگانهای دولتی، دادخواستهای گوناگون و متعددی را ارائه نموده‌ام که به لطف خداوند و به کمک شما عالیجنابان ۵۰ مورد از این شکایات منجر به صدور حکم به ابطال مصوبات خلاف قانون گردیده است.
صورت می‌پذیرفت و از طرفی مورد کنکاش و نقد برخی از دلسوزان و متصدیان امر قرار گرفته بود، لذا به جهت تعیین‌تکلیف و اینکه با وجود ذینفع نبودن بنده در دادخواستها آیا تکلیفی در ارائه آن دارم یا خیر، موضوع از محضر مقام معظم رهبری (به‌عنوان ولی فقیه و همچنین مرجع تقلید اینجانب) استفتا گردید. معظم له پاسخ بنده را با شفافیت کامل داده و تکلیف بنده و هر شهروندی را مشخص نمودند!
ایشان صراحتاً اقدام در جهت ابطال هر مصوبه خلاف شرع یا قانون را «واجب شرعی» و در راستای انجام فریضه «امر به معروف و نهی از منکر» عنوان نمودند. لذا با توجه به‌دستور صریح مقام معظم رهبری به بنده، دلیلی بر سکوت در مقابل این گونه اعمال خلاف قانون باقی نمانده و هم اکنون پس از یک سال وقفه دادخواست حاضر را جهت ابطال مصوبه شورای شهر اراک تقدیم حضور می‌نمایم. از طرف دیگر همان گونه که می‌دانید ابطال مصوبات فوق از تاریخ تصویب تقاضا گردید و بنده در ارائه دادخواست ذینفع نیستم. مسلماً ارائه این دادخواست توسط بنده و رأی صادره در آن مانع طرح احتمالی مجدد آن توسط سایر شهروندان متضرر از این مصوبه می‌گردد که به طور حتم، عدم تسری ابطال مصوبه به تاریخ تصویب آن فایده عملی زحمات قضات معزز در ابطال مصوبه را از بین برده و شهروندان متضرر، توانایی استرداد عوارضی که غیرقانونی بودن آن توسط دیوان تأیید شده را نخواهد داشت. اما در خصوص دادخواست حاضر، علیرغم صدور آراء متعدد از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض کسری پارکینگ، شورای شهر اراک مجدداً در مورد عوارض کسری پارکینگ وضع قاعده نموده و شهروندان را مجبور به پرداخت این عوارض غیرقانونی نموده است. نظر به‌مراتب یاد شده و به استناد دلایل ذیل، ابطال قسمتهای مشخص شده در ستون خواسته از این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
الف: مطابق ماده ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شهرداری موظف به رعایت ضوابط مندرج در طرح تفصیلی است و هرگونه تغییر در ضوابط طرح، می‌باید به تأیید کمیسیون ماده ۵ برسد. به عبارتی دیگر شهرداری بدون اخذ مصوبه از کمیسیون ماده ۵ قانون اخیرالذکر، حق عدول از ضوابط مندرج در طرح تفصیلی را ندارد. لیکن در بندهای معترض‌عنه از تعرفه سال ۱۳۹۷ شهر اراک، شورای شهر به صراحت به شهرداری حق عدول از ضوابط طرح را بدون اخذ مصوبه کمیسیون ماده ۵ و یا طرح پرونده در کمیسیون ماده ۱۰۰ را داده که این موضوع مهمترین دلیل غیرقانونی بودن بندهای معترض‌عنه می‌باشد.
ب: مطابق اصل ۵۱ قانون اساسی، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران: اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان می‌بایست با تجویز قانونی باشد. اخذ وجه بابت کسری و یا حذف پارکینگ در هیچ جای قانون تصریح نشده و شهرداری بابت حذف و کسری پارکینگ، حق اخذ وجه از شهروندان را ندارد.
ج: درست است که مفهوم عوارض در قانون تعریف نشده است، لیکن بر اساس معنای لغوی آن، عوارض «عارضه‌ای بر شیء» تعریف گردیده است. به عبارتی دیگر منطقاً «شیء» امری وجودی و مثبت است که می‌توان بر آن عارضه ایجاد نمود و عوارض بر امور سلبی و منفی بار نمی‌گردد و به علت اینکه «کسری پارکینگ» در واقع امری عدمی و سلبی است، نمی‌توان بر آن عوارض تعیین کرد.
د: عدم تأمین پارکینگ، به معنای ایجاد فضای مسکونی و یا تجاری در محل پارکینگ است که شهرداری یک بار عوارض آن را از مالک اخذ می‌نماید. حال پس از اخذ عوارض بابت ایجاد فضای مسکونی، اخذ عوارض بابت از بین بردن فضای پارکینگ در همان محل، به نوعی «عوارض مضاعف» محسوب می‌گردد که از این جهت نیز اخذ عوارض کسری پارکینگ خلاف قانون است.
هـ: مطابق اصل ۳۶ قانون اساسی، حکم به مجازات و تـعیین جریمه صرفاً از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب، صرفاً در صلاحیت مقنن (مجلس شورای اسلامی) است. مقنن نیز در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها، مرجع تعیین مجازات بازدارنده و همچنین تعیین جریمه برای شهروندان متخلف را پیش‌بینی نموده و بر اساس این ماده، صرفاً کمیسیون ماده ۱۰۰ صالح رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. در خصوص تعیین مجازات و اخذ جریمه بابت کسری و حذف پارکینگ نیز در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها تعیین‌تکلیف گردیده و شهروندان صرفاً موظف به پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌باشند. بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان ندارند، علی‌القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض عنه، برخلاف اصل ۳۶ قانون اساسی تصویب گردیده است.
و: مغایرت با آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده ۹۲)
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض کسری و حذف پارکینگ به کرات نسبت به صدور رأی مبنی بر ابطال مصوبات معترض‌عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می‌توان به آراء ذیل اشاره نمود:
الف ـ بند (و) رأی شماره ۱۴۸۱ و ۱۴۸۰، ۱۴۷۹، ۱۴۷۸، ۱۴۷۷ـ ۱۳۸۶/۱۲/۱۲ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر یزد.
ب ـ رأی شماره ۷۷۰ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۸ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر بوشهر
ج ـ رأی شماره ۱۱۶ ـ ۱۳۹۲/۲/۱۶ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شیروان
د ـ رأی شماره ۸۶۹ ـ ۱۳۹۴/۷/۱۴ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر یزد
هـ: رأی شماره ۹۷۷ـ ۱۳۹۴/۸/۵ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر
لذا با توجه به آراء یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با اصول ۳۶ و ۵۱ قانون اساسی و تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت و نهایتا بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه را از تاریخ تصویب دارم.»
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک سال ۱۳۹۷:
«ماده ۴ـ عوارض تأمین پارکینگ:
۴ـ ۱ـ به ازای هر مترمربع تأمین پارکینگ جهت واحدهای مسکونی p ۵۰ محاسبه و اخذ می‌گردد که از حداقل مبلغ ۱۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال کمتر نباشد.
۴ـ ۲ـ به ازای هر مترمربع تأمین پارکینگ جهت واحدهای تجاری و اداری p ۱۶۰ محاسبه و اخذ می‌گردد که از حداقل مبلغ ۱۵/۰۰۰/۰۰۰ ریال کمتر نباشد.
۴ـ ۳ـ به ازای هر مترمربع تأمین پارکینگ جهت واحدهای صنعتی و غیره p ۸۰ محاسبه و اخذ می‌گردد که از حداقل مبلغ ۱۲/۰۰۰/۰۰۰ ریال کمتر نباشد.
تبصره۱: بر اساس ضوابط طرح تفصیلی، احداث پارکینگ در یک ساختمان الزامی است مگر در شرایط خاص که شامل ۶ بند ذیل می‌باشد:
۱ـ ساختمان در بر خیابانهای سریع السیر به عرض ۴۵ متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد.
۲ـ ساختمان در فاصله یکصد متری تقاطع خیابانهای به عرض ۲۰ متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد.
۳ـ ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است.
۴ـ ساختمان در بر کوچه‌هایی قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه، امکان عبور اتومبیل نباشد.
۵ ـ ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشد که به علت شیب زیاد، احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.
۶ ـ در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.
تبصره۲: شیب مقرر در بند ۵ تبصره ۱ بر اساس ضوابط طرح تفصیلی تعیین می‌گردد.
تبصره۳: در کاربریهای مختلط میزان متراژ کسری پارکینگ به صورت متناسب با مساحت پارکینگ مورد نیاز واحدهای مسکونی، تجاری و غیره محاسبه می‌گردد.
تبصره۴: واحدهای تجاری احداثی در کاربریهای مذهبی، در صورت دارا بودن ۶ بند مذکور و یا مصوبه کمیسیون ماده ۵ مبنی بر عدم تأمین پارکینگ، همانند سایر واحدهای تجاری مشمول پرداخت عوارض تأمین پارکینگ می‌گردد.
تبصره۵: در صورت تصویب کمیسیون ماده ۵ و مراجع ذیصلاح عوارض تأمین پارکینگ برابر این ماده اخذ می‌گردد.
تبصره۶: در زمان نوسازی مالک موظف به تأمین پارکینگ برابر ضوابط روز خواهد بود و تجاریهای قانونی در هنگام تخریب و نوسازی با همان متراژ قبلی چنانچه امکان تأمین پارکینگ را نداشته باشند پس از اخذ مجوز از کمیسیون ماده ۵ عوارض تأمین پارکینگ برابر این ماده اخذ می‌گردد.
تبصره۷: املاکی که پس از اجرای تعریض و توسعه معابر شهری به علت قلت مساحت عرصه باقیمانده امکان تأمین پارکینگ را نداشته باشند در صورت اخذ مجوز از کمیسیون ماده ۵، عوارض تأمین پارکینگ برابر این ماده اخذ می‌گردد.
تبصره۸: در مواردی که کسری پارکینگ مربوط به افزایش طبقات خارج از ضوابط طرح تفصیلی باشد (در صورت اخذ مجوز از کمیسیون ماده ۵) به میزان کسری پارکینگ ایجاد شده، عوارض تأمین پارکینگ برابر این ماده اخذ می‌گردد.
تبصره۹: شهرداری موظف است درآمد حاصل از این تعرفه را به حساب جداگانه‌ای واریز و صرفاً در امر احداث پارکینگ عمومی هزینه نماید.
تبصره۱۰: بر اساس رأی قطعی شماره ۱۴۸۱ـ ۱۴۷۷ـ ۱۳۸۶/۱۲/۱۲ و رأی شماره ۱۰۱۸ ـ ۱۳۹۳/۶/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رأی کمیسیونهای مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم نموده وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن، خلاف هدف و حکم مقنن است. »
رئیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع را در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به هیأت عمومی ارجاع کرد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۹/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط مصوبـه جدیدی مغایـر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیـوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه در آراء شمـاره ۷۷۰ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۱۸، ۱۱۶ ـ ۱۳۹۲/۲/۱۶، ۸۶۹ ـ ۱۳۹۴/۷/۱۴ و ۹۷۷ـ ۱۳۹۴/۸/۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی شهرهای کشور مبنی بر دریافت عوارض حذف و کسری پارکینگ به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر اراک در تصویب ماده ۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ با عنوان عوارض تأمین پارکینگ رعایت آراء سابق الصدور یاد شده را نکرده است، بنابراین ماده ۴ تعرفه عوارض یاد شده به لحاظ مغایرت با آراء هیأت عمومی با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۹۲ و ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی