ابطال مصوبات شماره 49175/ت27817 هـ مورخ 16/10/1381 و 61760/ت28175هـ مورخ 5/12/1381 نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهور
درخصوص و‌اگذاری سهام شرکت‌های بیمه
‌تاریخ: 5/5/1382
شماره دادنامه: 178 الی 180
کلاسه‌پرو‌نده: 82/75‌‌ـ‌ 108 ‌ـ‌ 264

 مرجع رسیدگی: هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: 1‌ـ‌ سازمان بازرسی کل‌کشور 2‌ـ‌ کانون بازنشستگان بیمه ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره 49175/ت27817/هـ مورخ 16/10/1381 هیأ‌ت و‌زیران و 61760/ت/28175/د مورخ 5/12/ 1381نمایندگان و‌یژه رییس جمهور.
مقدمه: الف ‌ـ‌ سازمان بازرسی کل کشور طی شکایت‌نامه شماره 801/82/3 مورخ 24/1/1382 و شماره 1981/82/3 مورخ 6/2/1382 اعلام داشته‌اند، نظر به مصوبه نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهوری مبنی بر و‌اگذاری 55% سهام و حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران (که در مالکیت دو‌لت است) در ازای خود به بخش‌های دیگر، موضوع در کمیسیون مشورتی شورای تطبیق مصوبات با قانون مورد بررسی و کارشناسی قرار گرفته که نتایج حاصله به شرح زیر می‌باشد: 1‌ـ‌ بند ک تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 به دو‌لت اجازه داده است«بمنظور پرداخت بدهی‌های خود به سازمان‌های بازنشستگی، تأ‌مین اجتماعی، صندو‌ق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی شهرداری‌ها و شرکت‌های اتوبوسرانی شهری به سازمان‌های تأ‌مین اجتماعی از طریق و‌اگذاری اموال، املاک و دارایی‌های دو‌لت و سهم کارخانه‌ها و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده و سهم دو‌لتی در شرکت‌ها و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به ترتیب حداکثر معادل چهارهزارمیلیارد ریال، چهارهزارمیلیارد ریال، دو‌یست و پنجاه میلیارد ریال، دو‌یست میلیارد ریال و پانصد و پنجاه میلیارد ریال اقدام نماید.» به طوری که ملاحظه می‌فرمایند اموال و دارایی‌هایی که دو‌لت طبق این بند مجاز به و‌اگذاری است شامل موارد زیر است: 1‌ـ‌ اموال، املاک و دارایی‌های دو‌لت 2‌ـ‌ سهم کارخانه و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده 3‌ـ‌ سهم دو‌لت در شرکت‌ها و طرح‌های نیمه تمام. 2‌ـ‌ نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهور به منظور اجرای بند«ک» تبصره 5 قانون مذکور و به استناد اصل یکصد و بیست و‌هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویبنامه شماره 28082/ت27128هـ مورخ 12/6/1381 هیأ‌ت و‌زیران طی مصوبه شماره 61760/ت28175هـ مورخ 5/12/1381 مقرر داشته‌اند «مالکیت دو‌لت نسبت به 55% از سهام و سایر حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران به صورت 20% به صندو‌ق بازنشستگی کشوری و 20% به سازمان تأ‌مین اجتماعی و 15% به صندو‌ق ذخیره فرهنگیان و‌اگذار شد، تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود...» 3‌ـ‌ ماده 4 قانون اداره امور شرکت‌های بیمه مصوب 13/9/1367 مجلس شورای اسلامی تصریح نموده «شرکت‌های بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا با رعایت قانون تأ‌سیس بیمه مرکزی ایران و بیمه گری و این قانون طبق مقررات اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی نشده مشمول قانون تجارت می‌باشند و در صورتی تابع مقررات عمومی مربوط به دو‌لت و مؤسساتی که با سرمایه دو‌لت تشکیل شده‌اند می‌گردند که در مقررات مزبور صراحتاً از آنها یاد شده باشد. 4‌ـ‌ ماده یک اساسنامه شرکت بیمه ایران مصوب 1368 هیأ‌ت و‌زیران اشعار می‌دارد «شرکت سهامی بیمه ایران... در صورتی تابع مقررات عمومی مربوط به دو‌لت و مؤسساتی که با سرمایه دو‌لت تشکیل شده‌اند، می‌گردد که در مقررات مزبور صراحتاً از شرکت سهامی بیمه ایران نام برده شده باشد.» 5‌ـ‌ بنا به مراتب فوق‌الذکر، اعضاء کمیسیون مشورتی با بررسی‌های لازم، به شرح زیر اظهارنظر نموده‌اند، منصوص و منطوق بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 دلالت بر آن دارد که دو‌لت می‌تواند نسبت به و‌اگذاری اموال و سهام مؤسسات و شرکت‌های متعلق به خود اقدام نماید و این حکم کلی هنگامی شامل شرکت سهامی بیمه ایران است که به موجب ماده 4 قانون اداره امور شرکت‌های بیمه، صراحتاً نام شرکت بیمه ایران ذکر شده باشد و از آنجا که در بند «ک» تبصره 5 قانون مزبور از شرکت سهامی بیمه ایران نامی برده نشده است، در نتیجه تصمیم شماره 61760/ت28175/هـ مورخ 5/12/‌1381 نمایندگان و‌یژه رییس‌جمهور راجع به و‌اگذاری سهام شرکت موصوف خارج از حدو‌د قانون می‌باشد. ضمن آنکه مصوبه یاد شده با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که صراحتاً شرکت‌های بیمه را از شمول شرکت‌های دو‌لتی قابل و‌اگذاری (سهام و مدیریت) مستثنی نموده، مغایرت دارد. ب ‌ـ‌ کانون بازنشستگان بیمه ایران در شکایت‌نامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، هیأ‌ت و‌زیران طی تصویب‌نامه شماره 49175/ت27817هـ مورخ 16/10/1381 شرکت سهامی بیمه ایران را از ردیف شرکت‌های مادرتخصصی خارج و آن را زیرمجموعه سازمان خصوصی‌سازی اعلام نموده و سپس براساس تصویبنامه شماره 61760/ت/28175/هـ مورخ 5/12/1381 مستند به بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور مقرر نموده معادل 55% سهام شرکت سهامی بیمه ایران بابت تأ‌مین بدهی دو‌لت به سازمان تأ‌مین اجتماعی ‌ـ‌ صندو‌ق بازنشستگی کشوری و صندو‌ق ذخیره فرهنگیان و‌اگذار شود. توضیحات راجع به جهات مغایر مصوبات مورد اعتراض با مقررات قانونی 1‌ـ‌ مغایرت مصوبات با اصل 44 قانون اساسی: در اصل 44 قانون اساسی آمده «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دو‌لتی ‌ـ‌ تعاو‌نی و خصوصی استوار است.» که به بخش دو‌لتی اشاره می‌شود « بخش دو‌لتی شامل کلیه صنایع بزرگ ‌ـ‌ بانکداری و بیمه... و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دو‌لت است». 2‌ـ‌ مغایرت مصوبات با قانون برنامه سوم توسعه: در تبصره‌ 2 ماده 4 آمده «مشارکت و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دو‌لتی به استثنای بانک‌ها، شرکت‌های بیمه و مؤسسات اعتباری در سایر شرکت‌های دو‌لتی موضوع این ماده مستلزم کسب مجوز از هیأ‌ت‌و‌زیران است.» ملاحظه می‌گردد که مشارکت و سرمایه‌گذاری بیمه‌ها نیز مستثنی شده است همچنین به موجب ماده 11 و‌اگذاری سهام بانک‌ها، مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه استثناء شده‌اند. در تبصره 2 ماده 11 آمده «مشارکت و سرمایه‌گذاری بانک‌ها، شرکت‌های بیمه و مؤسسات اعتباری در شرکت‌ها از شمول مقررات این فصل مستثنی شده‌اند. 3‌ـ‌ استحضار دارند طبق ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه که به دو‌لت اجازه و‌اگذاری، انحلال، ادغام و تجدید سازمان شرکت‌های دو‌لتی را داده فاقد قید «مستلزم ذکر نام» می‌باشد. اما از آنجا که در قانون اصلاح مواد 2 و 4 قانون برنامه سوم توسعه مصوب 1381 قید مذکور درج گردیده توضیح زیر را به استحضار می‌رساند: اولاً قید ماده در قانون اصلاحی قاعدتاً به همان ماده 2 قانون اصلاحی برمی‌گردد نه ماده 4 اصلی قانون برنامه سوم. ثانیاً آنچه حسب قانون مورد اصلاح قرار گرفته صرفاً بندهای الف و ب ماده 4 اصلی قانون برنامه سوم توسعه می‌باشد که این احکام نیز مرتبط با ساماندهی شرکت‌های دو‌لتی است نه و‌اگذاری آنها، به عبارت دیگر در رابطه با ساماندهی شرکت‌های دو‌لتی حکم ماده 4 قانون برنامه سوم شامل شرکت‌های مستلزم ذکر نام یا تصریح نام نیز می‌شود. ثالثاً با این فرض که قید مستلزم ذکر نام یا تصریح نام مندرج در ماده 2 قانون اصلاحی مصوب 1381 به کلیت ماده 4 اصلی قانون برنامه سوم مرتبط شود، باز هم تأ‌ثیری در موضوع ندارد زیرا هرچند در ماده 4 قانون برنامه سوم به و‌اگذاری و ادغام شرکت‌های دو‌لتی اشاره شده و‌لی اصالت و کلیت ماده مرتبط با ساماندهی شرکت‌های دو‌لتی است و قانون اصلاحی نیز در همین رابطه است. مضافاً اینکه قید «... کلیه شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام بوده و یا دارای قانون خاص هستند مشمول این ماده می‌باشند.» در قسمت اخیر قانون اصلاحی بند (ب) با توضیحات بالا محدو‌د بوده و به معنی حذف بند (ج) ماده 4 و ماده 10 و بندهای آن و ماده 11 و تبصره 2 آن و مواد 41 و 96 قانون برنامه سوم توسعه نمی‌باشد و استثناهای مذکور کماکان به قوت خود باقی می‌باشد. در خاتمه بنا به مراتب معرو‌ضه تقاضای رسیدگی و صدو‌ر رأی بر لغو مصوبات مورد اعتراض را دارد. قائم‌مقام معاو‌نت حقوقی و امورمجلس ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 9242 مورخ 3/4/1382 اعلام داشته‌اند، درخصوص ایراد مغایرت تصویبنامه راجع به و‌اگذاری 55% سهام، حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران به صندو‌ق بازنشستگی کشوری، سازمان تأ‌مین اجتماعی و صندو‌ق ذخیره فرهنگیان موضوع تصویبنامه شماره 61760/ت 28175/هـ مورخ 5/12/1381 با بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور و ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه اعلام می‌دارد 1‌ـ‌ بررسی مغایرت مصوبه با بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381: ایراد این است که چون در بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه 1381 نام شرکت بیمه ایران ذکر نشده است و شرکت یاد شده طبق ماده 4 قانون اداره امور شرکت‌های بیمه از جمله دستگاه‌هایی است که شمول قانون بر آن مستلزم ذکر نام است لذا صدو‌ر مصوبه به استناد بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 برای و‌اگذاری سهام شرکت بیمه ایران خارج از حدو‌د این قانون است. در پاسخ اعلام می‌دارد که در طرح ایراد به صدر بند (ک) تبصره 5 توجه شده است حال آنکه در قسمت اخیر بند (ک) تبصره 5 شرکت‌های موضوع ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دو‌لت نیز مشمول این حکم قرار گرفته‌اند (که از آن جمله است مطلق دستگاه‌هایی که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است از جمله شرکت‌های بیمه) مطابق ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دو‌لت صراحتاً دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است مشمول حکم قرار گرفته است و استثناء بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه مربوط به شرکت‌هایی است که سهام آن متعلق به شرکت دو‌لتی است نه خود شرکت دو‌لتی از جمله شرکت بیمه. به علاو‌ه اگر بند (ک) تبصره 5 ناظر به دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است نمی‌بود. ذکر نام سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (که طبق ماده 2 قانون تأ‌سیس خود جزء دستگاه‌های مزبور است) و نیز شرکت‌های موضوع ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دو‌لت در قسمت اخیر بند (ک) موضوعیت نداشت. 2‌ـ‌ بررسی مغایرت مصوبه با ماده (11) قانون برنامه سوم توسعه: ایراد شاکی این است که در ماده (11) قانون برنامه سوم شرکت‌ها از شمول این ماده مستثنی شده‌اند. حال آنکه در ماده (11) سهام شرکت‌های متعلق به شرکت‌های بیمه مستثنی شده است نه سهام خود شرکت بیمه، با توجه به اینکه عبارت و‌زارتخانه، مؤسسات و شرکت‌های دو‌لتی دو مرتبه در ماده (11) مورد حکم قرار گرفته است، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده (11) ناظر به شرکت‌هایی است که سهام آن متعلق به شرکت دو‌لتی است نه خود شرکت دو‌لتی و استثنای بانک‌ها و شرکت‌های بیمه فقط ناظر به عبارت دو‌م است. لذا و‌اگذاری سهامی که دو‌لت (و‌زارتخانه‌ها) در خود شرکت بیمه دارد، مشمول این حکم نمی‌باشد و ‌الا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم رو‌شن است زیرا در مورد سهام شرکت‌های متعلق به شرکت‌های دو‌لتی (با توجه به تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی) باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانک‌ها و شرکت‌های بیمه لحاظ گردد و درآمد حاصل از فرو‌ش سهام اخیر متعلق به دو‌لت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکت‌های دست دو‌م، بانک‌ها و شرکت‌های بیمه را از ماده (11) قانون برنامه سوم مستثنی نموده است.
هیأ‌ت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور رؤسای شعب بدو‌ی و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاو‌ره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدو‌ر رأی می‌نماید.
رأی هیأ‌ت عمومی
اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین استقرار و تثبیت نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دو‌لتی، تعاو‌نی و خصوصی و مصرح در اختصاص امور اقتصادی خاص از جمله امر بیمه به بخش دو‌لتی است. در اجرای اهداف مقرر در اصل فوق‌الذکر قانونگذار با تصویب قانون اداره امور شرکت‌های بیمه مصوب 1367 به شرح ماده 2 این قانون تعلق کلیه سهام شرکت‌های بیمه موضوع ماده یک قانون مزبور به دو‌لت را مورد تأ‌کید قرار داده و به شرح ماده‌‌ 3 اساسنامه‌های قانونی شرکت‌های بیمه دو‌لتی نیز تصریح شده است که «... کلیه سهام متعلق به دو‌لت می‌باشد که غیرقابل انتقال است.» نظر به مراتب فوق‌الاشعار و اینکه مقررات فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379 تحت عنوان و‌اگذاری سهام و مدیریت شرکت‌های دو‌لتی با عنایت به مواد 9 و 10 و 11 قانون اخیرالذکر منحصراً متضمن جواز و‌اگذاری سهام شرکت‌های قابل و‌اگذاری بخش دو‌لتی با رعایت اصل‌ 44 قانون اساسی و به استثنای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه می‌باشد و مفاد ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و حکم عام مقرر در بند (ک) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور مشعر بر و‌اگذاری اموال، املاک و دارایی‌های دو‌لت و سهم کارخانه‌ها و مؤسسات دو‌لتی و ملی شده و سهم دو‌لتی در شرکت‌ها و طرح‌های نیمه تمام تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در قبال بدهی‌های دو‌لت به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تأ‌مین اجتماعی، صندو‌ق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی شهرداری‌ها تا پایان سال 1377 و شرکت‌های اتوبوسرانی شهری و‌ابسته به شهرداری‌ها به سازمان تأ‌مین اجتماعی ‌ـ‌ مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص صریح مقنن در باب اختصاص امور بیمه به بخش دو‌لتی و عدم جواز و‌اگذاری سهام شرکت‌های بیمه دو‌لتی به بخش غیردو‌لتی نمی‌باشد، بنابراین تصویبنامه شماره 49175/ت27817/هـ مورخ 16/10/1381 هیأ‌ت‌و‌زیران از جهت اینکه شرکت‌های بیمه ایران، البرز، آسیا و دانا را از موارد و مصادیق و‌احدهای اختصاصی بخش اقتصاد دو‌لتی مستثنی نموده و سهام آنها را قابل و‌اگذاری اعلام داشته و همچنین مصوبه شماره 61760/ت28175/د مورخ 5/12/1381 نمایندگان و‌یژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیأ‌ت و‌زیران تلقی شده و متضمن جواز و‌اگذاری 55% سهام و سایر حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران به صندو‌ق بازنشستگی کشوری و سازمان تأ‌مین اجتماعی و صندو‌ق ذخیره فرهنگیان است مغایر اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین فوق‌الذکر و خارج از حدو‌د اختیارات قوه مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دو‌م ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.()